Abstract
En los últimos años se ha emitido una serie de dispositivos legales que regulan la cobranza de las multas impuestas en un proceso judicial, incluso se ha creado la Secretaria de Cobranza de Multas (SECOM), donde se gestiona el cobro de dichas multas. No obstante, a la fecha existe un vacío normativo, ya que no se encuentra vigente una norma expresa que regule el plazo de prescripción de la cobranza de multas judiciales, lo cual determina que los órganos jurisdiccionales apliquen de manera supletoria lo regulado en el Código Civil. Consideramos que el problema no es menor, ya que la imposición de las multas, a pesar de que se regulan por normas administrativas o de naturaleza procesal civil, forman parte de la potestad sancionadora del órgano jurisdiccional, la cual – como toda sanción – debe tener reglas claras para su imposición (tipicidad), su ejecución (cobranza) y su vigencia (prescripción).
Introducción
Como lo indica Pico (2020), el Estado realiza su potestad sancionadora a través de sus diferentes organismos, ejerciendo no solo su potestad de control sino también la de sanción, ante el incumplimiento que pueda cometer la parte administrada u obligada. Dicho autor señala como un objetivo principal de tal facultad, la de corrección de conductas que la Administración considera deben ser motivo de la imposición de una sanción, con el fin ulterior de desalentar el incumplimiento de obligaciones; o, en otro extremo, ejercer una ponderación y abstenerse de corregir conductas que no amerita sancionarlas.
En esa misma línea, Saldaña (2021) refiere que el concepto unitario del ius puniendi del estado permite aseverar que no existe diferencia entre las potestades punitivas ejercidas por el órgano jurisdiccional y por la administración pública. Incluso, la conducta ilícita o delito y la inconducta administrativa son idénticas sustancialmente, no solo respecto de la delimitación previa de la conducta a sancionarse sino de sus consecuencias jurídicas; por ello, las penas que se imponen en el derecho penal, así como las sanciones que se imponen en el ámbito del derecho sancionador administrativo; al ser castigos, forman parte del derecho punitivo del Estado.
Por otro lado, debemos señalar que existen diferencias, ya que en el derecho penal es el órgano jurisdiccional quien decide sobre la imposición o no de la sanción, solicitada a su vez, por otro organismo diferente como es el Ministerio Público, quien ejerce la acción penal. En cambio, en el derecho sancionador administrativo, el Estado a través de la Administración, ejerce tanto la acción como la potestad de sanción, aunque el procedimiento sea desarrollado por varios órganos internos.
El Estado para hacer cumplir sus mandatos, respecto de sus administrados/as o terceros, recurre a su potestad sancionadora, que no es otra cosa que el ejercicio de su poder punitivo (Alarcón, 2015). Por ello, la imposición de la multa, al formar parte de dicha facultad sancionadora, debe observar, lo regulado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General-, respecto de los principios del debido procedimiento, legalidad, tipicidad, razonabilidad, causalidad, irretroactividad, non bis in ídem, entre otros.
Siendo esto así, surge la siguiente interrogante: si no existe una regulación expresa del plazo de prescripción para la multa judicial impuesta, a que disposición legal o fuente normativa debe recurrirse. Es pertinente señalar que, como expresión de la congruencia de la actuación de los órganos judiciales, cuando se apliquen disposiciones legales de manera supletoria, éstas deben ser compatibles entre sí, más aún si se refieren a los plazos de prescripción, ya que es una manifestación de la seguridad jurídica.
1.Hipótesis
Para el presente análisis, planteamos estas dos hipótesis de trabajo respecto de la determinación de plazo de prescripción que debe aplicarse a la cobranza de la multa judicial, tomando como ejemplo, el supuesto de la imposición de una multa el año 2020:
Hipótesis A: El plazo de la prescripción de la cobranza de las multas judiciales, es de diez (10) años, al aplicar de manera supletoria el Código Civil; por lo que vencería el año 2030.
Hipótesis B: El plazo de la prescripción de la cobranza de las multas judiciales, es de dos (02) años, al aplicar de manera supletoria lo contenido en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, por ser compatible con su naturaleza; por lo que vencería el año 2022.
Figura 1 Planteamiento de Hipótesis. Elaboración propia.
2.Del Plazo de Prescripción en General
Si tenemos que analizar el tema del plazo de prescripción es importante partir por la manera en que se encuentra determinado en el Código Civil, Código Penal o en las normas del derecho administrativo-sancionador (Baca, 2011).
El Código Penal, en sus artículos 80 y 86, regula la prescripción del delito (acción) así como de la sanción (pena), respectivamente. Por ejemplo, existe la denominada pena de multa, que es aquella mediante la cual se obliga al condenado a abonar al Estado un monto dinerario fijado en días-multa. En ese supuesto el plazo ordinario de prescripción de la acción penal, así como de la pena, es dos (02) años y el plazo extraordinario es de tres (03) años. Se indica que, en el caso de la prescripción de la pena, los plazos se computarán desde el día en que quedó firme la sentencia. Cabe agregarse que la prescripción en materia penal puede ser aplicada incluso de oficio.
Por otro lado, Machuca (2016) al abordar este tema, señala que el Código Civil hace referencia a la prescripción mediante la cual se adquiere derechos, así como a la prescripción por la cual se extingue obligaciones o también derechos, esta última descrita en el artículo 2001 del Código Civil. La prescripción extintiva en materia civil no puede aplicarse de oficio y tiene que ser invocada por el beneficiario de esta. No existe la figura de la multa, por lo que no se regulan plazos de prescripción que pueda asimilarse al de una sanción o pena – como en el derecho penal – aunque si establece el plazo de prescripción de diez (10) años para los casos que nacen de una ejecutoria.
En materia sancionadora disciplinaria, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, regula el plazo de prescripción de la facultad (acción) que tiene la Administración para imponer una sanción a un/a servidor/a, la cual, incluso, puede ser declarada de oficio. La diferencia con la normatividad civil es que, se regula tanto el plazo de la prescripción de la multa (sanción), así como el plazo para disponer su ejecución forzosa, ésta última denominada pérdida de la ejecutoriedad o de la potestad de la entidad para proceder a su ejecución forzada.
3.De las Sanciones Administrativas
La infracción es la conducta realizada por las personas y su consecuencia es la sanción administrativa. Para determinar si nos encontramos ante una sanción administrativa debemos tener en cuenta estos aspectos: a) ser impuesta por la entidad estatal a través de sus órganos administrativos, b) encontrarse determinada por el ordenamiento jurídico como respuesta a la contravención de lo que éste regula, c) importa la imposición de un deber o la lesión de derechos; y, d) ser impuesta con el fin de castigar un ilícito administrativo (Cerda, 2016).
Como lo señala Derpich (2017) una de las instituciones de la seguridad jurídica, es la prescripción, la cual contribuye a estabilizar las relaciones y situaciones jurídicas entre las personas dentro de la sociedad, dejando de lado una constante incertidumbre respecto de sus derechos, lo que les permitirá actuar de acuerdo con lo que les obliga el ordenamiento jurídico, teniendo conocimiento de las consecuencias que podrían derivarse de sus acciones.
La prescripción extintiva establece como condición para aplicarla, los siguientes requisitos: a) la inacción del acreedor, como requisito indispensable, la cual se manifiesta o sustenta en el silencio o inactividad por parte de éste, b) el transcurso de los plazos, determinados en la ley respectiva, c) que no se presente supuestos de interrupción, sea natural o civilmente, d) que no se haya producido una suspensión en favor del deudor; y, e) que no se dé el supuesto de renuncia de la prescripción por parte del deudor una vez que se haya cumplido el término (Wahl, et al, 2011).
Por otro lado, Cordero (2020), indica que el plazo de prescripción debe estar regulado de manera expresa, no siendo posible que el ordenamiento jurídico establezca reglas de prescripción diferente a lo establecido en la ley o fuera de ésta. Por otro lado, tampoco es posible entender que, ante un vacío en la regulación, se den aspectos que conduzcan a la imprescriptibilidad.
Como también señala Cordero (2020), el acto administrativo puede ser definido como un acto de autoridad, que causa ejecutoriedad inmediata y autoriza su ejecución por parte de la propia entidad administrativa, en la medida que lo establezca la ley. Dicho autor agrega que en el supuesto que no exista una regulación específica, aparece lo que se denomina ejecutoriedad impropia, definido como supuesto en el cual el acto – por sí mismo - no produce sus efectos, y necesitan de la participación de otra dependencia administrativa o de otras actuaciones diferentes a los realizados dentro del procedimiento regular (por ejemplo, el inicio de la ejecución coactiva, en la cual se remite lo actuado a un ejecutor coactivo). O, en último extremo, requieren la intervención judicial (por ejemplo, demandar el cumplimiento de una obligación). En este último supuesto es donde el acto administrativo reúne las características similares de un título ejecutivo, ya que contiene una multa o el reconocimiento de alguna obligación dineraria.
Asimismo, la ejecutoriedad es una característica de aquellos actos emitidos a nivel administrativo que imponen a la parte administrada, una obligación, sea ésta de dar, de hacer o de no hacer, y en función de su característica obligacional, ante la negativa del sujeto administrado, es posible realizar su ejecución forzosa. Lo que debemos resaltar, es que la entidad administrativa puede lograr que la parte obligada, cumpla con lo ordenado aún contra su voluntad y sin necesidad de iniciar un trámite ante los tribunales de justicia. Por otro lado, también es pertinente mencionar que existen otros actos administrativos que no están premunidos de ejecutoriedad, por ejemplo, los que consisten en certificaciones o los actos declarativos (Pereda, 2018).
4.Temporalidad de la normatividad en materia de multas judiciales
Es pertinente señalar la manera como se ha ido regulando en el tiempo, la cobranza de multas, los plazos de prescripción y su relación con otros dispositivos normativos, para tener un contexto amplio de las disposiciones legales que debemos aplicar:
4.1.El Código Civil promulgado en 1984, regula de manera general los plazos de prescripción. El artículo 2001 numeral 1, indica que, salvo regulación diferente de la ley, prescriben a los diez (10) años, la de nulidad de acto jurídico, la acción real y personal, así como aquella nacida de una ejecutoria.
4.2.Por Resolución Administrativa 361-99-SE-TP-CME-PJ emitida el 06 de agosto de 1999, se aprueba el Reglamento de Cobranza de Multas Impuestas por el Poder Judicial. Dicho reglamento es modificado posteriormente mediante Resolución Administrativa 202-2000-SE-TP-CME-PJ, de fecha 29 de mayo de 2000.
4.3.En fecha 06 de diciembre de 2008, mediante Decreto Supremo 018-2008-JUS, se dispone aprobar el Texto Único Ordenado de la Ley 26979 - Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, cuyo artículo 12 literal b), refiere que los actos de ejecución forzada reguladas son – entre otras – la cobranza de multas administrativas diferente a las tributarias, así como obligaciones de naturaleza económica, derivadas de sanciones formuladas por el Poder Judicial.
4.4.Mediante Resolución Administrativa 121-2011-CE-PJ de fecha 27 de abril de 2011, se aprueba el nuevo Reglamento de Cobranza de Multas Impuestas por el Poder Judicial, la cual señalaba que para su ejecución forzada debería observarse las normas del Código Procesal Civil.
4.5.Por Resolución Administrativa 177-2014-CE-PJ de fecha 21 de mayo de 2014, se aprueba el Reglamento de Cobranza de Multas, el cual lo define como un instrumento de gestión y consulta a nivel administrativo, cuya finalidad es orientar a aquellos interesados en el procedimiento que regula la cobranza de multas, que se hubieran impuesto por el Poder Judicial.
4.6.Mediante Resolución Administrativa 178-2014-CE-PJ de fecha 21 de mayo del 2014, mediante la cual se aprueba el “Procedimiento de Cobranza de Multas”. En su base legal se hace referencia al Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como al Código Procesal Civil, entre otros.
4.7.Mediante el artículo 2 de la Ley 30293 de fecha 28 de diciembre de 2014, se da la modificatoria del artículo 423 del Código Procesal Civil, donde señala que la oficina de cobro de multa tiene facultades coactivas.
4.8.En fecha 02 de marzo de 2016, se emitió la Resolución Administrativa 059-2016-CE-PJ, que aprueba el Reglamento y Procedimiento de Cobranzas de Multas impuestas por el Poder Judicial.
Dicho dispositivo legal aún no se encuentra vigente por cuanto en su artículo segundo se indica que una vez que se apruebe el Plan de Implementación para la Cobranza Coactiva de Multas Judiciales, entrará en vigor. Es importante resaltar la base legal señalada en dichos documentos, como es la Ley 26769, la Ley 27444 y sus posteriores modificatorias.
4.9.Mediante Decreto Legislativo 1272 se da la modificatoria de la Ley 27444, publicada en fecha 21 de diciembre del 2016, se incorpora el artículo 233-A, regulando el plazo prescriptorio de la exigibilidad de la multa. Si bien se dieron posteriores modificaciones mediante Decreto Legislativo 1452 o la entrada en vigor del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, se mantuvo el plazo del citado dispositivo legal.
La figura siguiente visualiza las diversas normas que deben observarse al momento de evaluar el plazo de prescripción.
Figura 2 Cronología Normativa. Elaboración propia. Fuente: Disposiciones legales.
5.La regulación establecida en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444
El Texto Único Ordenado de la Ley 27444, regula la pérdida de la ejecutoriedad y la prescripción, vinculada a la multa.
El artículo 203 y 204, señala que todo acto administrativo tiene como característica la de ser ejecutable, salvo que exista mandato judicial o disposición legal expresa en contrario o esté condicionada o sujeta a plazo legal. Asimismo, se establece que dicho acto administrativo pierde su ejecutoriedad, cuando se da la suspensión provisional determinada en la ley, cuando ha transcurrido el plazo de dos (02) años de haber adquirido firmeza o cuando el órgano administrativo no ha dado inicio a las acciones necesarias, para su ejecución.
Hay que señalar que la ejecutoriedad, es la potestad que tiene la administración, una vez que el acto se encuentre firme, de iniciar su ejecución forzosa; es decir, es el paso siguiente en caso la parte obligada no cumpla con el mandato. Cabe indicarse, que existe una sanción a la Administración, en caso no inicie esa ejecución forzada dentro del plazo legal, lo que se denomina pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.
Pereda (2018), citando a Guzmán Napurí, refiere que la Administración pública sustenta sus facultades de ejecución forzosa, en la denominada autotutela administrativa, la cual permite a la Administración cautelar sus intereses y hacer efectivas sus actos o resoluciones, sin necesidad de recurrir al Poder Judicial, pudiendo emplear la vía coactiva. Dentro de las formas de ejecución forzosa reguladas por ley administrativa tenemos: a) la multa coercitiva, b) la ejecución coactiva, c) la ejecución subsidiaria; y, d) la compulsión sobre las personas.
Figura 3: Ejecutoriedad y Ejecución Forzosa. Elaboración Propia. Fuente: TUO Ley 27444.
Por otro lado, dentro de la facultad sancionadora de la entidad, se puede imponer Multas. El artículo 253 numeral 1, del Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (MINJUS, 2021), respecto de la prescripción de la exigibilidad o cobranza de las multas impuestas, señala que:
•Como regla general, la potestad de la autoridad administrativa para recurrir, mediante ejecución forzosa, el pago de la multa derivada de la sanción impuesta por una infracción administrativa prescribe en el plazo establecido en leyes especiales que la regulen. En el supuesto que no exista norma expresa, se determina que el plazo de la prescripción se produce a los dos (02) años computados a partir que se presenten cualquiera de los siguientes supuestos: a) La fecha en que quedó firme, el acto administrativo que determinó la imposición de la multa o el que dio por finalizada la vía administrativa. b) La conclusión, con calidad de cosa juzgada y de manera desfavorable para la parte administrada demandante, del proceso contencioso administrativo donde se cuestionó el acto que impuso la multa.
Figura 4: Prescripción de la Exigibilidad de la Multa Impuesta. Elaboración Propia. Fuente: TUO Ley 27444
También se ha regulado en el artículo 253 numeral 2, del Texto Único Ordenado antes referido, el supuesto en que se suspende el cómputo del plazo prescriptorio:
a)Cuando se da inicio al procedimiento de ejecución forzosa, el cómputo del plazo se reanuda de manera inmediata, si se produce alguno de los supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzosa contemplada en la ley y/o se configure alguna causal que conlleve a la paralización del procedimiento superior a 25 días hábiles,
b)Cuando se presenta la demanda denominada revisión judicial, cuyo objeto es la revisión del procedimiento de ejecución forzosa.
Cuando se expida una resolución judicial que disponga la suspensión del procedimiento de ejecución forzosa.
La suspensión del cómputo antes referido opera solo hasta que se notifique la resolución con calidad de cosa juzgada, que da por finalizado el proceso judicial y sea, además, desfavorable al administrado.
6.La aplicación supletoria de los plazos de prescripción a las Multas Judiciales.
El tema motivo de controversia es determinar si los plazos de prescripción determinados en el Código Civil pueden aplicarse de forma supletoria, a los plazos derivados de la imposición o cobranza de multas judiciales, por ser compatibles.
Como primer aspecto debemos indicar que el Código Civil contiene aspectos legales regulatorios de las relaciones entre privados. Es así como, ante un conflicto entre dos personas (sean naturales o jurídicas) estos recurren a un tercero imparcial (Poder Judicial o Arbitraje), quien emite un pronunciamiento, que, al convertirse en definitivo, adquiere la calidad de cosa juzgada. Por otro lado, el artículo IX del Título Preliminar del citado cuerpo de leyes, indica que las disposiciones contenidas en dicho código se aplican de manera supletoria a las situaciones y relaciones jurídicas que se encuentren reguladas por otras disposiciones legales, con la condición – especial - de que sean compatibles con su naturaleza.
Por el contrario, las disposiciones referidas a la imposición de multas forman parte de la potestad sancionadora del Estado, donde la Administración ejerce la función de atribución de cargos, así como de imposición de sanción, incluso los recursos impugnatorios, son resueltos por la misma entidad, por lo que se advierte que las normas del Código Civil no guardan similitud con su naturaleza procedimental.
Si recurrimos a jurisprudencia comparada, la Corte Suprema de Chile en la Sentencia 7558/2013 emitida en fecha 06 de marzo del 2014, señala que la facultad sancionadora de la Administración o entidad estatal, admite un origen común con el derecho penal, como es el ejercicio del ius puniendi del Estado, por lo que le son aplicables los mismos principios, garantías y límites que se encuentran señalados en la Carta Fundamental para el derecho sancionador o punitivo, aunque con ciertos matices, teniendo en cuenta la naturaleza particular de las contravenciones administrativas .
Como lo indica Segura (2012), la sanción en el ámbito administrativo mantiene similitud con las penas o sanciones penales, toda vez que ambas se dan como una reacción frente a lo antijurídico, en uno y otro sentido, la conducta es ordenada o sancionada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho sancionador administrativo como el derecho penal, resultan ser dos manifestaciones inequívocas de la facultad punitiva del Estado, entendida como la potestad que tiene éste de imponer sanciones ante la comisión de ilícitos, sean de naturaleza penal o administrativo.
En similar sentido, Wahl, et al (2011), señala que las reglas de prescripción del Código Civil no resultan compatibles con las del derecho administrativo sancionador, por cuanto las sanciones administrativas son de naturaleza jurídica diferente, toda vez que están constituidos por actos administrativos unilaterales que no encuentran una similitud en el ordenamiento civil, determinar lo contrario puede generar eventuales consecuencias contrapuestas o contradictorias entre una y otra disciplina. Para graficar ello, podemos poner como ejemplo, a) en el supuesto que surja una controversia sobre las obligaciones pactadas en un contrato, alguna de las partes contratantes puede recurrir ante un tercero imparcial para resolver la misma (Juez/a), ya que, dicha controversia, forma parte del derecho privado regulado por el Código Civil, con sus propias características. Si ninguna de las partes activa la tutela jurisdiccional, esta no actúa de oficio; b) por otro lado, cuando existe una falta sancionable y prevista en una norma, la función sancionadora de la entidad actúa de oficio, sin necesidad de una denuncia previa o habiéndose producido ésta, no se exige como requisito que el denunciante sea el perjudicado directo con dicha conducta. Incluso si le atribuimos a los órganos administrativos, el ejercicio de potestades similares a la de los tribunales de administración de justicia, debe estar sujeta a plazos no tan largos, a fin de dar seguridad jurídica a los particulares o administrados además debe garantizar la posibilidad de impugnar y controlar, oportunamente, el contenido de los actos derivados del ejercicio de dicha potestad, ante los tribunales de justicia ordinarios. Es así como, de aplicar los plazos de prescripción del derecho civil, generalmente latos (10 años) determinaría que la Administración dispusiera de un plazo extenso para fiscalizar y sancionar posibles infracciones normativas, lo que generaría incertidumbre jurídica e impidiendo el desarrollo regular de la plenitud jurisdiccional de los Tribunales de Justicia.
Por otro lado, es relevante el pronunciamiento del Gobierno Regional de Tacna, al emitir la Resolución Directoral Regional 029-2014-DRTPE-TACNA (Expediente 078-2002-SDI-TAC-IP) de fecha 30 de mayo de 2014, donde confirma la Resolución Jefatural 050-2014-OATA-DRPTE-TACNA, que a su vez rechaza la solicitud de prescripción, ya que la administración ha realizado los actos conducentes a su pago. Dicha resolución resulta importante, por cuanto señala que no es pertinente aplicar el plazo de prescripción señalado en el Código Civil, ya que en ella se regulan relaciones jurídicas de derecho privado en donde las partes intervinientes tienen autonomía una de la otra; en sentido contrario, en las multas impuestas por autoridad administrativa, son actos administrativos de derecho público, en donde la parte administrada se encuentra en una relación de subordinación frente al Estado, en mérito a ello se regulan por las disposiciones del procedimiento administrativo general u otras normas de carácter específico y no por el Código Civil que rigen relaciones cuya naturaleza jurídica es privada, por lo que se puede concluir que son incompatibles. Determinar lo contrario sería contravenir al principio de legalidad, al aplicarse normas que no son compatibles con el Derecho Administrativo Sancionador.
Figura 5: Diferencias de los procedimientos penal, civil, sancionador e imposición de multas. Elaboración propia.
Por ello, como lo indica Román (2010), el derecho administrativo sancionador está vinculado al derecho público y de manera específica al derecho administrativo. En el supuesto de que no exista un cuerpo dogmático o normativo sólido respecto de sus preceptos, debe recurrirse, como pauta, a aquellos del Derecho Penal, en cuanto sean compatibles.
7.El plazo de prescripción en las multas impuestas dentro de un proceso judicial
7.1.Imposición de la Multa Judicial
En los diversos procesos judiciales existe la facultad del órgano jurisdiccional de imponer multas. Las facultades disciplinarias procesales, están vinculadas a conservar la conducta procesal y el respeto hacia la actividad jurisdiccional; y de otro lado, las facultades coercitivas procesales, que van desde la imposición de multas, a fin de que la parte, abogado/a o tercero, cumplan los mandatos de acuerdo con el contenido de su decisión, pudiendo llegar incluso hasta la detención de la persona que se resiste a su cumplimiento, sin ninguna justificación.
El procedimiento para la imposición de la multa dentro de un proceso judicial es breve ya que luego de que se expida la orden, se realiza el requerimiento bajo apremio de multa la cual finalmente se impone. Por ser breve y darse dentro de un proceso o expediente judicial en trámite o ejecución, es poco probable que se den los supuestos de prescripción de la potestad del órgano jurisdiccional para imponer multas.
Figura 6 Procedimiento de Imposición de Multa. Elaboración propia. Fuente: Código Procesal Civil.
Es así como, podemos concluir que la multa deriva de la potestad o facultad disciplinaria sancionadora del órgano jurisdiccional (juez/a), impuesta al interior de un proceso judicial, observando la vía procedimental, en la cual se trámite la pretensión principal demandada.
7.2.Naturaleza de la Multa Judicial
Como estamos ante una multa impuesta dentro de un proceso judicial, por parte del órgano jurisdiccional, podemos denominarla “Multa Judicial”. Si recurrimos a la definición que han dado los Reglamentos de Cobranza de Multas, tenemos lo siguiente:
•El Reglamento de Cobranza de Multas Impuestas por el Poder Judicial, aprobado por Resolución Administrativa N° 177-2014- CE-PJ, señala que la Multa es una sanción dineraria impuesta por el/la Juez/a, de acuerdo con sus facultades o potestades sancionadoras y/o coercitivas que le otorga la propia ley.
•El Reglamento de Cobranza de Multas Impuestas por el Poder Judicial, que fue aprobada por Resolución Administrativa N° 059-2016-CE-PJ, define a la multa, como una sanción de naturaleza pecuniaria que ha sido impuesta por el/la Juez/a - en observancia de sus potestades disciplinarias y coercitiva – a los sujetos (parte demandante o demandada) que intervienen en un proceso judicial, a los/as abogados/as incluso a terceros, como consecuencia de haber quebrantado el principio de conducta procesal.
Es importante determinar si estamos ante una Multa como sanción (que sería la consecuencia de una infracción) o de una Multa Coercitiva, que es una de las maneras señaladas para la ejecución forzada regulada en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444. Si tomamos en cuenta que el órgano jurisdiccional, para hacer cumplir sus mandatos, emite el requerimiento con el apremio de imponer multas compulsivas y progresivas; podemos señalar que dicha multa tiene las características de una multa coercitiva. Por ejemplo, cuando se requiere a la parte procesal o a un tercero, con la entrega de un expediente administrativo o cuando debe cumplir con lo ordenado en una sentencia.
Es así como la Multa Judicial es la consecuencia de que la parte infractora no cumpla con lo ordenado por el órgano jurisdiccional, por ello, si bien es una multa coercitiva y una forma de que se cumpla el mandato, su cobranza se da de manera forzosa mediante la vía coactiva; por lo que es una mixtura, entre la potestad coercitiva y la aplicación de la sanción, impuesta en un proceso judicial que fue iniciado por una materia distinta.
7.3.Regulación en directiva emitida pero no vigente.
Mediante Resolución Administrativa 059-2016-CE-PJ, se aprueba el Reglamento y Procedimiento de Cobranzas de Multas Impuestas por el Poder Judicial. A pesar de que dicho Reglamento y Procedimiento fue aprobado el año 2016, aún no entra en vigor, ya que en la misma Resolución Administrativa se pone la condición de que entrarán en vigor a nivel nacional, cuando se apruebe el Plan de Implementación para la Cobranza Coactiva de Multas Judiciales, lo cual hasta la fecha no ocurre.
En el numeral 5.2.5 del Reglamento en comento, se regula de manera expresa la prescripción de la multa, ya que a su vez remite a lo regulado en el artículo 233 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, señalando que estas prescribirán en cinco (05) años, computado desde la fecha en que se habría cometido la infracción.
Ante ello podemos advertir dos aspectos que resultan importantes:
a)El reglamento, a pesar de que fue aprobado el año 2016, nos remite al texto del artículo 233 de la Ley 27444 que no se encontraba vigente en esa fecha. Ello se evidencia al señalar el plazo de prescripción en cinco (05) años que era el plazo vigente antes de la modificatoria dada por el Decreto Legislativo 1029, donde se establece el plazo de prescripción en 04 años, plazo que fue ratificado en las posteriores modificaciones dadas en el Decreto Legislativo 1272 y en el vigente Texto Único Ordenado de la Ley 27444.
b)Por otro lado, se refiere que dicho plazo de prescripción se computa desde la fecha en que se habría cometido la infracción, lo que crea dudas si estamos ante un plazo para la imposición de la multa o de su cobranza. Esta incertidumbre podría aclararse con el hecho que al mes de marzo año 2016 – en que se aprueba el reglamento en comento – no existía una regulación expresa sobre la multa o sanción, como ahora si se encuentra determinado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444.
Es así como, el Reglamento que fue aprobado el año 2016, nos remite a una norma que ya se encontraba derogada a esa fecha, por lo que el plazo de prescripción establecido en cinco (05) años es incorrecto, lo cual debe ser corregido antes de su entrada en vigencia.
7.4.Plazo de Prescripción de la Multa Judicial
El Código Civil establece como plazo de prescripción de diez (10) años, a la acción nacida de una ejecutoria. Para ello es pertinente tomar en cuenta que se entiende por ejecutoria:
a)Se entiende por Ejecutoria a la sentencia con calidad de firme, premunida de la autoridad de cosa juzgada; por consiguiente, decisión contra la cual no corresponde interponerse recurso impugnatorio alguno y procede ejecutarse conforme a su contenido (Poder Judicial, s.f.).
b)Incluso el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, determina que deben publicarse de manera trimestral, las Ejecutorias emitidas por las Salas de la Corte Suprema de la Justicia de la República, por la cual se fijan o establecen principios jurisprudenciales, las cuales serán de obligatorio cumplimiento para todas las instancias judiciales.
Es decir, no se encuentra contemplada con la denominación de ejecutoria, aquella resolución que impone una multa, ya que no se trata de una resolución que crea jurisprudencia, sino que es consecuencia de las facultades disciplinarias del Juzgador/a, por lo que no están al nivel de una sentencia.
Por Ley 30293 de fecha 28 de diciembre de 2014 se modifica el artículo 423 del Código Procesal Civil, donde se establece que las multas que impone el Poder Judicial, en caso de no ser pagada, deriva para su cobro en la oficina correspondiente, la que dispone de facultades coactivas.
El Reglamento de Cobranza de Multas (Resolución Administrativo 177-2014-CE-PJ) y Procedimiento de Cobranza de Multas (Resolución Administrativa 178-2014-CE-PJ), no regulan de manera expresa el plazo de prescripción, solo se hace referencia al Código Procesal Civil, así como a la Ley Orgánica del Poder Judicial. No se menciona de manera expresa al Código Civil.
Si bien la Resolución Administrativa 059-2016-CE-PJ, mediante la cual se aprueba el Reglamento y Procedimiento de Cobranza de Multas Impuestas por el Poder Judicial, señala que el plazo prescriptorio es de cinco (05) años, dicha disposición legal, al margen que se sustenta en norma derogada, no se encuentra vigente. No obstante, dicha resolución administrativa en su base legal hace referencia a la Ley Orgánica del Poder Judicial, a la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, a la Ley 27444 y al Código Procesal Civil. En ningún momento hace referencia al Código Civil.
A su vez la Ley 26979 - Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva-, señala en el artículo 12 literal b), que una de las acciones de la ejecución forzosa, es la de cobro de multas administrativas diferentes a las de naturaleza tributaria, así como las obligaciones de carácter económico derivadas de sanciones impuestas por el órgano jurisdiccional.
Por ello, al margen que el Reglamento de Cobranza de Multas – vigente o derogada – en ningún extremo hacen referencia a la regulación del plazo prescriptorio ni tampoco señalan como base legal al Código Civil, no es posible aplicar dicha norma sustantiva de manera supletoria, ya que es incompatible con la naturaleza sancionadora de la multa, que forma parte de la facultad sancionadora del órgano jurisdiccional vinculada más al derecho sancionador o en su forma más extensiva, al derecho penal.
Figura 7 Incompatibilidad del Código Civil con normas referidas a Cobranza de Multas Elaboración propia.
Suma a esa incompatibilidad, el hecho que el Código Civil no regula sanciones de ninguna naturaleza y de darse, sería previo acuerdo contractual entre las partes. Esto no ocurre al momento de imponerse una multa, que es consecuencia de una sanción impuesta a una parte procesal, quien no tiene la misma potestad para requerir al órgano jurisdiccional el cumplimiento de algún mandato con igual apremio.
Es así que, ante el vacío normativo por falta de regulación expresa del plazo de prescripción, no debe recurrirse al Código Civil, sino por extensión a las normas aplicables al derecho sancionador administrativo, como las que están contenidas en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, en razón que son compatibles con la potestad sancionadora del órgano jurisdiccional y en mérito a que hasta la fecha no se encuentra vigente norma expresa emitida por el Poder Judicial, que regule el plazo de prescripción de las multas judiciales.
En ese sentido, de las dos hipótesis planteadas al inicio, tenemos lo siguiente:
Se rechaza la Hipótesis A, ya que las normas del Código Civil no son compatibles con las potestades sancionadoras que ejerce el órgano jurisdiccional al momento de imponer una multa judicial.
Se acepta la Hipótesis B, es decir, el plazo de prescripción que debe aplicarse es de dos (02) años, ya que se observa supletoriamente el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, por ser compatible con su naturaleza y porque no existe regulación especial vigente.
Conclusiones
Los mandatos judiciales, al adquirir firmeza o derivar de las facultades disciplinarias o coercitivas del órgano jurisdiccional, deben ser acatados por las partes procesales o terceros, en sus propios términos, con las excepciones que la propia ley pueda establecer, lo que, al margen que determina la eficacia de la decisión jurisdiccional, no generaría multas judiciales.
Ante un vacío normativo, existe un criterio errado, por parte de los diferentes órganos jurisdiccionales a nivel nacional, al aplicar de manera extensiva los supuestos de prescripción regulados en el Código Civil, a la cobranza de multa judicial, a pesar de que es incompatible con su naturaleza.
Podemos citar como ejemplo de lo referido en el párrafo anterior, la resolución once de fecha 16 de marzo de 2022, emitida por la Sala Laboral Permanente de Ica, en el Expediente 01331-2011-75-1401-JR-CI-05, mediante la cual se confirma la resolución de primera instancia, sustentada en que debe observarse el plazo de prescripción regulado en el Código Civil. En igual sentido, la Secretaria de Cobranza de Multas de Huaura, en el Expediente 00542-2007-47-1308-JR-CI-02, también señala que la aplicación de los plazos contenidos en el Código Civil no es incompatible, dado que este es un proceso de ejecución de la multa impuesta. Incluso, en los pronunciamientos emitidos en el Expediente 04992-2012-40-1801-JR-LA-70 y Expediente 01137-2012-89-1801-JR-LA-68 (Secretaria de Cobranza de Multas de Lima), realizan una motivación diferente, ya que señalan que el pedido de prescripción, debe formularse dentro del plazo de cinco (05) días, toda vez que le da la calidad de título ejecutivo a la resolución de imposición de la multa, aplicando de manera extensiva y errada el artículo 688 y 690-C del Código Procesal Civil, los cuales están referidos a temas procedimentales, no compatibles con la figura de la prescripción.
Esta incongruencia, se manifiesta también cuando en el derecho penal, una persona sancionada con la pena de multa, derivada de la comisión de un delito, es perseguida por el estado por tres (03) años mientras que una persona a quien se le impone una multa derivada de una inconducta procesal, si aplicamos la norma del derecho civil, sería perseguida por ese mismo Estado por espacio de diez (10) años, lo cual es desproporcional.
Es importante que entre en vigor - a la brevedad- el referido Reglamento de Cobranza de Multas, el que debe ser adecuado, en cuanto a sus plazos, a las normas vigentes, a efectos de que se encuentre regulado de manera expresa la prescripción de la cobranza de multas judiciales. Esto contribuirá a la seguridad jurídica del ordenamiento nacional.
Mientras no exista una norma especial que determine un plazo expreso para la prescripción de la cobranza de multas judiciales, debemos remitirnos – al ser compatibles como parte de la potestad sancionadora del Estado - a lo que se encuentra regulado en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444; es decir, el plazo de dos (02) años, además de los otros supuestos establecidos, como la pérdida de la ejecutoriedad, en caso no se envíe a cobranza, dentro del término regulado por dicha ley. Abona a este favor que la Cobranza de Multas observa el marco legal establecido en la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva, la cual a su vez remite a la citada Ley 27444.
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